Governos de todo o mundo estão intervindo cada vez mais no setor privado por meio de políticas industriais projetadas para ajudar setores domésticos a alcançar objetivos que, sozinhos, os mercados dificilmente conseguiriam atingir. Empresas em setores-alvo, como montadoras de automóveis, companhias de energia e fabricantes de semicondutores, podem enfrentar mudanças drásticas em seus ambientes operacionais. As políticas podem criar novos custos ou oferecer incentivos financeiros significativos para mudar investimentos em pesquisa e desenvolvimento ou em fabricação. Elas também podem incentivar as empresas a alterar suas redes de fornecedores ou mudar seus parceiros comerciais. Gestores que cresceram em mercados sem essas intervenções estão agora enfrentando um ambiente desconhecido.
Neste artigo, o professor Willy C. Shih da Harvard Business School descreve algumas abordagens políticas e oferece um modelo para responder a elas. Líderes empresariais precisam compreender os interesses concorrentes que moldam as políticas, envolver-se e educar líderes políticos e suas equipes, colaborar com parceiros a montante e a jusante, e avaliar os prós e contras de aceitar incentivos governamentais.
Governos de todo o mundo estão intervindo cada vez mais no setor privado por meio de políticas industriais projetadas para ajudar setores domésticos a alcançar objetivos que, sozinhos, os mercados dificilmente conseguiriam atingir. Como resultado, empresas em setores-alvo, como montadoras de automóveis, companhias de energia e fabricantes de semicondutores, podem enfrentar mudanças drásticas em seus ambientes operacionais. As políticas podem criar novos custos ou oferecer incentivos financeiros para mudar investimentos em pesquisa e desenvolvimento ou em fabricação. Elas também podem incentivar as empresas a alterar suas redes de fornecedores ou mudar seus parceiros comerciais. Gestores que cresceram em mercados sem essas intervenções estão agora enfrentando um ambiente desconhecido. Este artigo fornecerá uma visão geral das abordagens políticas e dará aos gestores um modelo para responder a elas.
A queda e o ressurgimento da política industrial
Políticas industriais não são novidade. Países as praticam há muito tempo: o Japão utilizou o gyōsei shidō, ou “orientação administrativa”, combinado com empréstimos, subsídios e outras ferramentas financeiras, após a Segunda Guerra Mundial, para estimular o crescimento de seu setor manufatureiro. Em 1986, a China lançou seu programa 863 para modernizar a tecnologia. Coreia do Sul, Singapura e Taiwan também utilizaram programas para estimular a modernização e o desenvolvimento. Nos Estados Unidos, o programa espacial Apollo e o trabalho da Agência de Projetos de Pesquisa Avançada de Defesa (DARPA) são exemplos de políticas industriais orientadas por missões que estimularam com sucesso a inovação. No entanto, nas últimas décadas, críticos questionaram se tais intervenções eram a maneira mais eficiente de alocar recursos públicos. Falhas em atingir objetivos, efeitos anticompetitivos percebidos, preocupações sobre a substituição de investimentos privados e a visão de que os programas frequentemente acabavam servindo a interesses específicos alimentaram o ceticismo. Também contribuíram para isso falhas de alto perfil, como o investimento dos EUA na fabricante de painéis solares Solyndra, a Synthetic Fuels Corporation (criada em 1980 e encerrada seis anos depois) e o fracasso comercial do avião supersônico Concorde britânico e francês. Consequentemente, o pêndulo balançou para o outro lado; muitos governos intervieram menos.
Nos últimos cinco anos, o pêndulo voltou rapidamente, impulsionado em parte pela necessidade de responder a desafios sociais globais como a crise da Covid-19 e as mudanças climáticas. Além disso, muitos países temem que suas tecnologias ou setores estratégicos estejam enfraquecendo, o que representa uma ameaça ao crescimento econômico, à segurança nacional e à capacidade de inovação. Algumas novas políticas industriais se concentram na criação de empregos; outras, em influenciar o comércio internacional. Exemplos notáveis incluem o Pacto Ecológico Europeu, o Horizonte 2020 e o Fórum Estratégico para Projetos Importantes de Interesse Europeu Comum (IPCEI); a Lei de Investimentos em Infraestrutura e Empregos (IIJA), a Lei de Redução da Inflação (IRA) e a Lei CHIPS e Ciência nos Estados Unidos; e políticas na China como o Made in China 2025 e a Iniciativa do Cinturão e Rota, que alguns argumentam ter sido projetada para expandir seu ecossistema de comércio de exportação.
As políticas industriais começaram a ultrapassar fronteiras nacionais ou supranacionais (como a União Europeia) com o surgimento de novas alianças.
Às vezes os governos intervêm porque o setor privado pode não estar disposto a assumir tanto risco quanto os governos na oferta de bens públicos. A Operação Warp Speed, nos Estados Unidos, é um exemplo. Ela foi extremamente bem-sucedida em acelerar os ensaios clínicos e introduzir novas tecnologias como vacinas de mRNA, diagnósticos e tratamentos para combater a Covid-19 porque a Autoridade de Pesquisa e Desenvolvimento Biomédico Avançado (BARDA) estava disposta a absorver grandes riscos financeiros ao apostar em um portfólio de diferentes tecnologias, incluindo algumas que nunca haviam sido implantadas.
Um tipo de intervenção mais controverso, e cada vez mais comum, foca em ajudar indústrias ou setores específicos. O apoio dos governos europeus à Airbus ajudou o consórcio a superar os altos custos fixos de entrar na indústria de aeronaves comerciais; a China ofereceu o mesmo tipo de apoio à Commercial Aircraft Corporation of China (COMAC) para projetar e produzir jatos de passageiros como o C919. A China, que há muito tempo depende de políticas industriais para desenvolver sua economia, também interveio fortemente com subsídios na iluminação de estado sólido, energia eólica e fabricação de painéis solares. E, reconhecendo desde cedo a importância estratégica de transitar sua indústria automobilística para veículos elétricos, a China também forneceu incentivos para compradores de veículos elétricos fabricados no país. O país se tornou o maior fabricante mundial de veículos elétricos, e empresas chinesas como a Contemporary Amperex Technology Company (CATL) e a BYD se tornaram fornecedoras dominantes de baterias de lítio e seus componentes. Esses sucessos encorajaram governos em todo o mundo a intervir mais em estratégias industriais focadas em tecnologia e orientadas por missões.
A intensificação da competição geopolítica entre os Estados Unidos e a China está aumentando ainda mais essa tendência. O governo dos EUA tentou reverter o declínio de setores estratégicos em sua base manufatureira oferecendo subsídios e empréstimos significativos, impondo tarifas e fornecendo extensos incentivos fiscais combinados com regras de conteúdo doméstico, como as previstas no Crédito Fiscal para Produção Avançada da Lei de Redução da Inflação. Também emitiu novas regras sobre propriedade de entidades e proibições de exportação, como aquelas para semicondutores avançados e os equipamentos necessários para fabricá-los. Essas políticas levaram a um grande aumento no investimento em manufatura nos Estados Unidos, mas levaram outros países, incluindo aliados, a contra-atacar com suas próprias intervenções. A União Europeia, por exemplo, respondeu com seu Plano Industrial do Pacto Ecológico e propostas para suspender temporariamente as regras de ajuda estatal que limitavam subsídios a empresas de países membros. O parlamento da Coreia do Sul aprovou a Lei K-Chips em resposta à Lei CHIPS e Ciência dos EUA.
As políticas industriais também começaram a ultrapassar fronteiras nacionais ou supranacionais (como a União Europeia) com o surgimento de novas alianças e conceitos como o friend-shoring, ou a obtenção de materiais e componentes de parceiros comerciais confiáveis. Exemplos incluem a Aliança Chip 4 proposta pela administração Biden, que criaria uma “cadeia de suprimentos de semicondutores democrática” abrangendo Japão, Coreia do Sul, Taiwan e Estados Unidos; o acordo do Grupo dos 7 para gerenciar coletivamente riscos nas cadeias de suprimentos de minerais críticos; e a parceria de semicondutores Reino Unido–Japão.
O friend-shoring e as alianças comerciais específicas por setor adicionam mais um desafio para as empresas que operam além das fronteiras: os executivos precisam entender não apenas a dinâmica competitiva de mercados potencialmente desconhecidos em outros países, mas também os possíveis impactos das decisões políticas em países com setores concorrentes. Por exemplo, os Estados Unidos não possuem uma indústria de telas planas e dependem da China, Japão, Coreia do Sul e Taiwan para todo o seu suprimento de monitores de computador, televisores e displays usados em carros e outros equipamentos. No entanto, políticas chinesas que resultaram em excesso de investimento na capacidade de manufatura provavelmente forçarão os “amigos” dos EUA, como Coreia do Sul, Japão e Taiwan, a sair desse mercado, o que eventualmente obrigará as empresas americanas a obterem suprimentos exclusivamente da China.
Navegando no ambiente de políticas em transformação
À medida que novas políticas são formuladas e implementadas, líderes empresariais podem tomar medidas para se posicionarem de forma inteligente:
Reconhecer as diferentes formas de política industrial.
As políticas industriais se dividem em quatro categorias amplas: horizontais, verticais, do lado da oferta e do lado da demanda. É útil para os gestores reconhecerem essas distinções, pois cada uma impacta o comportamento do mercado e a concorrência de forma diferente.
As políticas horizontais se aplicam a todas as empresas, independentemente de suas atividades, localização ou tecnologias utilizadas. Elas incluem coisas como créditos fiscais para pesquisa e desenvolvimento e depreciação acelerada, que reduzem os custos de investimentos de capital. As políticas verticais, ou direcionadas, favorecem um setor ou empresa específico. Elas incluem créditos fiscais para energia renovável, como os previstos no IRA: um crédito de 3 dólares por quilograma para a fabricação de polissilício de grau solar e um crédito de 12 dólares por metro quadrado para a produção de wafers fotovoltaicos.
As políticas do lado da oferta afetam principalmente o custo de pesquisa e desenvolvimento ou de produção, e podem favorecer certas localidades ou o uso de materiais ou tecnologias específicas. Os governos usam ferramentas do lado da oferta, como subsídios, incentivos fiscais e créditos fiscais, com mais frequência. Economistas argumentam que elas podem ser justificadas quando as empresas não têm incentivos suficientes para investir em projetos arriscados ou investem menos porque obterão apenas uma parte do retorno total do investimento. Por exemplo, a Aliança Europeia de Baterias está direcionando bilhões de euros para pesquisa e inovação, enquanto, nos Estados Unidos, o IRA fornece subsídios de crédito e garantias de empréstimos para uma variedade de projetos de energia limpa.
As ferramentas do lado da demanda, por outro lado, geralmente afetam o consumo doméstico de produtos ou serviços específicos. Elas atuam para aumentar o tamanho do mercado como um todo. Exemplos incluem créditos fiscais para a compra de veículos elétricos e preços garantidos para energia renovável vendida ao operador de uma rede elétrica. A aquisição governamental também é uma ferramenta do lado da demanda, assim como os créditos fiscais para a instalação de geração de energia renovável. Essas ferramentas têm a vantagem de preservar a concorrência de mercado entre empresas que disputam os consumidores, mas, mesmo assim, distorcem os mercados, pelo menos temporariamente. Muitas disposições do Inflation Reduction Act que apoiam a energia limpa são essencialmente ferramentas do lado da demanda que contêm regras de conteúdo doméstico.
Muitas empresas se concentram em ferramentas do lado da oferta quando fazem lobby, porque essas políticas podem ser direcionadas de forma mais estreita para dar vantagem ao seu negócio. Elas esperam que as políticas do lado da demanda criem mais concorrência para elas. No entanto, fazer lobby por uma combinação de políticas do lado da oferta e da demanda seria muitas vezes mais eficaz, já que as ferramentas do lado da demanda aumentam o tamanho do mercado, o que cria mais incentivos para as empresas investirem e reduz o risco desses investimentos.
Compreender as prioridades concorrentes e a intenção do governo.
Quando as políticas ainda estão sendo desenvolvidas, é importante que os executivos compreendam os múltiplos interesses em jogo. No caso da CHIPS and Science Act, por exemplo, a prioridade mais alta do governo era garantir o fornecimento doméstico de semicondutores para necessidades de defesa e infraestrutura crítica. Os fabricantes de semicondutores, por sua vez, queriam ajuda para competir contra concorrentes estrangeiros de menor custo; os clientes de chips, como os fabricantes de automóveis, queriam um fornecimento confiável; e os sindicatos queriam empregos sindicalizados bem remunerados. A maioria das políticas são compromissos que atraem apoio político de um amplo espectro de partes interessadas.
Engajar e educar.
Antes que as políticas industriais sejam finalizadas, muitas organizações utilizam suas equipes de relações governamentais ou lobistas para tentar moldá-las de formas que atendam aos seus interesses. No entanto, os executivos muitas vezes não percebem a importância de educar não apenas os líderes políticos e seus indicados, mas também os funcionários públicos de carreira que redigem a legislação, como as equipes do Congresso nos Estados Unidos ou funcionários da União Europeia em Bruxelas. Muitos funcionários públicos têm experiência mínima no mundo dos negócios, e áreas como energia verde ou semicondutores são tecnicamente complexas. Isso dá aos CEOs uma oportunidade única de oferecer contribuições significativas, especialmente quando podem falar em nome de um setor da indústria.
Concentrar-se em educar os funcionários e membros do governo sobre interesses e questões concorrentes pode ser uma maneira mais eficaz de moldar o pensamento das pessoas que desenvolvem as políticas do que simplesmente defender uma medida específica. Isso envolve, temporariamente, deixar de lado os interesses específicos de uma empresa e transmitir a visão geral: a estrutura da indústria, a dinâmica comercial existente e como todas as peças se conectam. Por exemplo, as recentes políticas comerciais de semicondutores foram motivadas pela crise da cadeia de suprimentos que surgiu durante a pandemia de Covid-19, quando várias vulnerabilidades estratégicas foram expostas. No entanto, muitas pessoas no governo e nos negócios caíram na armadilha de olhar apenas um passo acima ou um passo abaixo de onde as escassezes apareceram, o que levou a intensos e concorrentes lobbies em torno de possíveis soluções. Ter uma visão panorâmica da rede altamente interconectada de projetistas de chips, fornecedores de materiais, fabricantes de chips e consumidores de chips teria sido uma abordagem melhor. Então os formuladores de políticas teriam reconhecido que alguns gargalos na cadeia de suprimentos estavam ligados a picos de demanda e ao armazenamento preventivo diante das sanções iminentes dos EUA às empresas chinesas, e que os fabricantes de automóveis compartilhavam sua demanda pela capacidade das fundições de chips com outros setores enfrentando alta demanda. Isso também os teria ajudado a entender como as sanções dos EUA a empresas chinesas específicas desencadearam a construção de capacidade excessiva em setores de chips maduros na China e provavelmente resultariam em pressão de comoditização sobre outros players globais.
As estratégias corporativas construídas durante o que provavelmente será lembrado como a era dourada da globalização terão que ser reformuladas para um mundo mais fragmentado.
De forma semelhante, muitas pessoas no governo podem não perceber como os níveis de investimento e os prazos para obter retornos variam entre os setores e até dentro de um mesmo setor. Empresas farmacêuticas e de semicondutores podem gastar 30% ou mais de sua receita em pesquisa e desenvolvimento, enquanto empresas de bens de consumo podem gastar 2% ou menos. Como ferramenta de política, os créditos fiscais são benéficos apenas quando uma empresa tem renda contra a qual possa aplicar esses créditos. Indústrias intensivas em capital, como a fabricação de semicondutores e a mineração, podem não obter lucro por 10 anos ou mais. Nesses casos, oferecer um crédito negociável permitiria que essas empresas vendessem a preferência fiscal para outra empresa. Por exemplo, a política energética dos Estados Unidos entre 1918 e 1970 focava em aumentar as reservas domésticas de petróleo e gás. Ela ofereceu ao setor uma série de incentivos, incluindo ferramentas fiscais como a dedução de custos intangíveis de perfuração e de poços secos; uma provisão de depleção percentual para compensar o esgotamento das reservas subterrâneas; tratamento favorável de ganhos de capital na venda de propriedades bem-sucedidas; e isenções especiais das regras de limitação de perdas de atividades passivas. Em conjunto, esses incentivos reduziram a alíquota marginal de impostos nas indústrias de petróleo e gás e ajudaram a colocar as empresas americanas na liderança da produção de upstream durante a maior parte do século 20. No entanto, essas abordagens foram formuladas muito antes de muitos dos legisladores atuais terem nascido. Se os executivos das empresas investirem tempo para educá-los, é mais provável que eles formulem políticas mais refinadas.
Colaborar.
Trabalhar com parceiros a montante e a jusante na sua cadeia de suprimentos pode levar a resultados comercialmente bem-sucedidos que estejam alinhados com os objetivos da política industrial. Na Europa, muitas empresas que estão respondendo a mandatos para reduzir as emissões de carbono enfrentam um problema do tipo “ovo e galinha”: as empresas podem hesitar em mudar para um combustível mais sustentável porque as fontes de suprimento futuras são incertas. Ao mesmo tempo, os potenciais fornecedores de combustível não podem ou não querem investir em mais capacidade, a menos que tenham a garantia de que haverá demanda sustentada suficiente para obter um retorno sobre o investimento. A A.P. Moller-Maersk, gigante dinamarquesa de transporte marítimo e logística, tentou resolver esse dilema assinando contratos de compra antecipada com fornecedores de biometanol para incentivá-los a investir em nova capacidade de produção. De forma semelhante, a General Motors está investindo 650 milhões de dólares na Lithium Americas para ajudar a desenvolver sua nova mina de Thacker Pass, em Nevada, um acordo que inclui um contrato de compra antecipada de 10 anos e opções para garantir ainda mais da produção da mina.
Adaptar-se.
O falecido professor da Harvard Business School, Bruce Scott, descreveu os negócios como uma atividade conduzida em um campo de jogo que opera sob regras estabelecidas pelo governo. Sob essa perspectiva, as novas políticas industriais são uma tentativa de mudar as regras do jogo para alcançar objetivos específicos.
A adaptabilidade, portanto, é fundamental para os líderes empresariais. A RISC-V Foundation, uma organização criada para promover a adoção de sua tecnologia de núcleo de processador de código aberto (desenvolvida na Universidade da Califórnia, Berkeley), transferiu sua sede dos Estados Unidos para a Suíça, renomeando-se como RISC-V International no processo. Ela fez isso para garantir que seus membros, que incluem empresas dos Estados Unidos, Europa e China, pudessem continuar a usar os projetos de chips RISC-V diante de restrições comerciais crescentes.
Outro exemplo de adaptação: algumas empresas ocidentais que têm grandes negócios na China estão dividindo suas cadeias de suprimentos para atender separadamente o mercado chinês e o restante do mundo. E muitas empresas ocidentais que dependem da China para a maior parte de suas necessidades de produção, mas que ainda não conseguem se mudar para outros países, precisarão desenvolver roteiros para diversificar sua produção a longo prazo.
Decidir se deve aceitar subsídios.
Subsídios do lado da demanda são relativamente simples. A tarefa do vendedor é cumprir os requisitos que permitem ao comprador de seu produto receber o subsídio. Quando programas governamentais oferecem subsídios do lado da oferta, no entanto, os líderes empresariais precisam decidir se os aceitam. Programas nos Estados Unidos têm cada vez mais contrapartidas, que vão desde as tradicionais, como atender a níveis mínimos de investimento ou contratação, até as não convencionais, como o governo adquirir participações acionárias, financeiras ou percentuais nos lucros futuros. Durante a Operação Warp Speed, por exemplo, os executivos da Moderna aceitaram financiamento da BARDA para acelerar o desenvolvimento e a ampliação da produção. Por outro lado, os líderes da Pfizer adotaram uma abordagem mais limitada: a empresa recebeu um compromisso do governo de comprar 100 milhões de doses de sua vacina após fabricá-la com sucesso e obter a autorização de uso emergencial da FDA. Ambas as vacinas foram comercialmente bem-sucedidas, mas a colaboração mais próxima da Moderna com o governo provavelmente contribuiu para disputas posteriores entre a empresa e os Institutos Nacionais de Saúde sobre a propriedade de patentes e quais empresas tinham o direito de licenciar a tecnologia.
Subsídios podem trazer outras restrições. Um exemplo extremo é o resgate do governo dos Estados Unidos à GM durante a Grande Recessão. A crise financeira de 2008 causou uma queda abrupta nas vendas das montadoras domésticas, deixando-as em posições financeiras precárias. Preocupações com o colapso de uma indústria importante levaram o governo federal a intervir. A GM recebeu mais de 50 bilhões de dólares como parte do Programa de Alívio de Ativos Problemáticos (TARP), mas teve que conceder 60,8% das ações de uma Nova GM ao Tesouro dos Estados Unidos e o restante das ações ao fundo de assistência médica dos aposentados do United Auto Workers, aos governos do Canadá e de Ontário e aos detentores de títulos da antiga GM. A administração Obama pressionou o então CEO da GM, Rick Wagoner, a renunciar, e a empresa passou por uma reestruturação dirigida pela Força-Tarefa Automotiva da administração, efetivamente cedendo o controle da gestão ao governo.
Planejar para viver sem subsídios ou preferências no longo prazo.
Uma vez que uma empresa aceita subsídios ou preferências fiscais, os gestores precisam planejar para o momento em que esse apoio terminar. Os subsídios à construção oferecidos sob o CHIPS and Science Act, por exemplo, provavelmente serão eventos únicos, projetados para ajudar a compensar os altos custos de construção. Mas esses subsídios, por si só, não reduzirão os custos operacionais, exceto na medida em que reduzam o custo de capital e, consequentemente, diminuam a amortização por wafer produzido. Além disso, eles vêm com contrapartidas — pode haver restrições à capacidade das empresas de investir em outros países no futuro ou outras limitações às suas operações futuras. A questão final para os executivos será como lidar com custos mais altos de materiais (muitos dos quais ainda precisarão ser importados), disponibilidade de trabalhadores qualificados e outros custos acessórios.
Uma teoria por trás dos subsídios no IRA e no CHIPS and Science Act é que os fabricantes construirão escala e reduzirão seus custos avançando na curva de aprendizado, e isso pode ser verdade. Mas é importante que os líderes empresariais entendam que os objetivos do governo não estão necessariamente focados na lucratividade das empresas. Por exemplo, a prioridade mais alta do CHIPS and Science Act é garantir o acesso doméstico à capacidade de fabricação avançada de semicondutores para usos militares e comerciais essenciais. Não foi projetado para garantir a lucratividade das operações domésticas dos fabricantes. Isso é responsabilidade da liderança das empresas. De forma semelhante, alguns subsídios sob o IRA ou o IIJA exigirão percentuais mais altos de conteúdo doméstico ao longo do tempo e serão eliminados gradualmente, portanto, os gestores precisam de um plano para serem competitivos quando isso acontecer.
Estamos entrando em uma nova ordem mundial, onde governos de todo o mundo estão usando cada vez mais ferramentas de política industrial para moldar onde as empresas estruturam e localizam suas operações, quais produtos vendem e para quem os vendem. Para empresas que operam em vários países, navegar por essas políticas não será fácil. Os gestores precisam entender os objetivos dos governos, trabalhar para educar funcionários e autoridades governamentais para moldar as políticas enquanto elas estão sendo desenvolvidas e descobrir como reformular suas operações da melhor forma possível. Estratégias corporativas construídas durante o que provavelmente veremos como uma era de ouro da globalização terão que ser reformuladas para um mundo mais fragmentado, levando em consideração diferentes contextos e restrições de cada país e adaptando abordagens que se encaixem nesses mercados. Será muito mais difícil ter uma abordagem única para todos.
Fonte:
Uma versão deste artigo foi publicada na edição de setembro-outubro de 2023 da Harvard Business Review. Artigo traduzido pelo ChatGPT 4.
Sobre o autor:
Willy C. Shih é Professor de Prática de Gestão na Harvard Business School.