Professores de Harvard discutem como gerenciar distritos escolares urbanos

Uma das razões, segundo eles, é que educadores, pesquisadores e formuladores de políticas veem o escritório distrital, que supervisiona todas as escolas de um distrito, como parte do problema, em vez de um elemento crucial da solução — e isso é um erro. O escritório do distrito (regional) tem um papel importante no desenvolvimento de estratégias, na identificação e disseminação de boas práticas, no fortalecimento da liderança em todos os níveis, na construção de sistemas de informação para monitorar o progresso dos estudantes e na responsabilização pelos resultados.

Os autores desse artigo propõem uma estrutura holística que os líderes distritais podem usar para desenvolver uma estratégia de melhoria e construir organizações coerentes para implementá-la. Essa estrutura é baseada em três crenças. Primeiro, os sistemas escolares precisam de seus próprios modelos de gestão; eles não podem simplesmente importar modelos do mundo dos negócios. Segundo, o “cliente” é o estudante; portanto, os distritos urbanos devem focar na melhoria do ensino e da aprendizagem em todas as salas de aula de todas as escolas. Terceiro, os líderes distritais devem projetar suas organizações de modo que todos os componentes — cultura, sistemas e estruturas, recursos e mecanismos de gestão de partes interessadas e do ambiente externo — se reforcem mutuamente e sustentem a implementação da estratégia em todas as escolas.

Um dos maiores desafios de gestão em qualquer lugar é como melhorar o desempenho dos estudantes nas escolas públicas urbanas dos Estados Unidos. Não faltam propostas de solução: encontrar ótimos diretores e dar a eles poder; criar mercados competitivos com escolas charter, vouchers e opções de escolha; estabelecer escolas menores para garantir que os alunos recebam atenção suficiente — e a lista continua. Embora essas abordagens tenham tido impacto significativo em escolas individuais, elas falharam em produzir um único sistema escolar urbano de alto desempenho. Apesar dessas iniciativas e da duplicação do gasto público anual com educação nos últimos 30 anos — chegando a aproximadamente 450 bilhões de dólares em 2005 — ninguém descobriu como alcançar a excelência em larga escala, em todas as escolas de um distrito. Uma das razões é que educadores, pesquisadores e formuladores de políticas muitas vezes veem o escritório distrital — a organização chefiada pelo superintendente, que supervisiona e apoia todas as escolas do distrito — como parte do problema, e não como uma parte crucial da solução. Isso é um erro.

Soluções baseadas apenas nas escolas, embora importantes, não são suficientes. Se fossem, e escolas com baixo desempenho pudessem se recuperar sozinhas, os sistemas urbanos estariam hoje repletos de escolas altamente funcionais. Alcançar a excelência em larga escala exige uma estratégia distrital para melhorar a instrução em sala de aula e uma organização capaz de implementá-la. Somente o escritório distrital pode criar esse plano, identificar e disseminar boas práticas, desenvolver capacidades de liderança em todos os níveis, construir sistemas de informação para monitorar o progresso dos estudantes e responsabilizar as pessoas pelos resultados. Um dos principais motivos pelos quais os esforços de reforma não obtiveram sucesso em nível distrital é que eles não ajudaram o escritório do distrito a exercer esse papel nem criaram um substituto viável.

Para cumprir essa função, os escritórios distritais precisarão se transformar. Líderes empresariais, que se preocupam com suas comunidades e sabem que suas empresas precisam de trabalhadores bem-educados para serem competitivas, têm grande interesse em apoiar essa transformação. Eles têm sido extremamente generosos com recursos financeiros e conselhos para os distritos urbanos, apenas para se frustrarem com os resultados. Como alguns executivos corporativos estão começando a perceber, os sistemas escolares urbanos são imensamente mais complexos do que os negócios, e, ainda assim, o conhecimento sobre como gerenciá-los é surpreendentemente escasso.

Os sistemas escolares urbanos são imensamente mais complexos do que as empresas, e, ainda assim, o conhecimento sobre como administrá-los é surpreendentemente escasso.

Como é uma organização capaz de apoiar uma estratégia para melhorar o ensino e a aprendizagem em todo um distrito?
Como os escritórios distritais constroem as estruturas, os sistemas e a cultura que são essenciais e específicos para a educação pública?

Não existe um modelo de gestão definido. Muitos executivos do setor privado incentivaram superintendentes e conselhos escolares a administrarem os distritos como se fossem empresas — aplicando as mesmas abordagens de gestão, liderança e organização. No entanto, distritos escolares públicos não são empresas. As diferenças entre ambos são maiores do que suas semelhanças. As escolas públicas têm o dever de atender todos os seus “clientes” (os estudantes), independentemente de seu interesse ou desempenho acadêmico anterior. Os sistemas educacionais nos EUA recebem recursos do governo (municipal, estadual e federal) com base em fórmulas que não estão relacionadas ao desempenho das escolas ou dos distritos.

Assim como as empresas, as escolas respondem a diversos grupos de interesse (como pais e autoridades eleitas), que muitas vezes têm visões conflitantes sobre o que é sucesso e como alcançá-lo. Porém, para os sistemas escolares, priorizar essas demandas concorrentes é muito mais difícil, e a voz do cliente (o estudante) frequentemente se perde no meio do barulho.

Para ajudar os líderes de sistemas escolares urbanos a desenvolver e implementar um modelo de gestão, 12 professores da Harvard Business School e da Harvard Graduate School of Education lançaram, em 2003, o Projeto de Liderança em Educação Pública (PELP, do inglês Public Education Leadership Project). O projeto se concentrou nos distritos escolares urbanos por uma razão evidente: eles representam o maior problema da educação nos Estados Unidos, tanto em número de alunos quanto em desempenho.

Apenas cerca de 70% dos estudantes norte-americanos concluem o ensino médio, o que coloca os Estados Unidos na décima posição entre os 30 países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), atrás de países como Coreia do Sul e República Tcheca. Em um teste de matemática aplicado a jovens de 15 anos nos países da OCDE, os estudantes americanos ficaram em 24º lugar entre 30 países. Eles obtiveram pontuações inferiores às de estudantes em países com níveis de riqueza semelhantes, como Japão, França e Alemanha, bem como em países menos desenvolvidos, como Eslováquia e Polônia.

Os alunos dos distritos urbanos dos Estados Unidos apresentam desempenho e taxas de graduação inferiores à média nacional. As escolas urbanas atendem uma parcela desproporcional de estudantes afro-americanos e hispânicos do país, que aos nove anos de idade já estão, em média, três anos letivos atrás em leitura e matemática. Apenas metade desses alunos conclui o ensino médio; e os que conseguem, leem, em média, em um nível equivalente ao oitavo ano.

Nos últimos anos, a equipe do PELP se esforçou para identificar práticas eficazes de liderança e gestão nos setores empresarial e sem fins lucrativos que possam ser relevantes quando adaptadas ao contexto único dos distritos escolares urbanos. Além disso, a equipe estudou as conquistas e fracassos desses próprios distritos. Foram centenas de horas observando 15 distritos em todo os Estados Unidos, com populações estudantis variando de 7.900 a 434.400 alunos. Após anos de estagnação, a maioria desses distritos começou a apresentar avanços perceptíveis no desempenho estudantil, embora os níveis médios ainda fossem baixos em todos eles.

A equipe do PELP utilizou o que aprendeu para criar uma estrutura destinada ao desenvolvimento de uma estratégia eficaz para alcançar alto desempenho estudantil em todo um distrito escolar, bem como para construir uma organização coerente que pudesse implementar essa estratégia de maneira sustentável. Usando essa estrutura como guia, nove dos 15 distritos — incluindo Chicago — firmaram parcerias com a equipe do PELP para testar e aprimorar as novas abordagens de gestão.

Escolas não são empresas

Pare e pense em como é difícil criar empresas de alto desempenho, mesmo quando todos concordam sobre o que significa sucesso e as forças de mercado estão alinhadas em torno da obtenção de resultados. Agora imagine liderar um sistema escolar público, onde forças tão poderosas quanto as do mercado puxam em direções diferentes.

1 – Complexidade

Primeiro, considere a complexidade do sistema, dos estudantes e de suas necessidades, e dos desafios de desempenho. Vamos analisar a situação na cidade de Boston. A distância entre o campus principal da Universidade Harvard, localizado em Harvard Yard, Cambridge, Massachusetts, e o centro de Boston (Downtown Boston) é de aproximadamente 6 km

Boston, um sistema escolar urbano de porte médio, tem quase 58 mil estudantes, cerca de 8.300 funcionários e um orçamento anual de aproximadamente 850 milhões de dólares. Os alunos frequentemente mudam de bairro e de escola ao longo do ano. Eles vêm de 114 países (incluindo brasileiros); 17% estão aprendendo inglês pela primeira vez; e 74% pertencem a famílias de baixa renda. Existe uma disparidade significativa na qualidade da liderança e no desempenho dos alunos entre as 145 escolas de Boston.

Por exemplo, 70% dos alunos das 54 escolas primárias que fizeram a prova estadual de leitura em 2005 foram classificados como “proficientes”. No entanto, a proporção de alunos proficientes em escolas individuais variava de 44% a 92%. Em quatro dessas escolas, 85% dos estudantes atingiram ou superaram o nível de proficiência. Em outras cinco escolas primárias do mesmo distrito, menos de 55% dos estudantes alcançaram esse nível.

2 – Demandas conflitantes

Em segundo lugar, as escolas nos Estados Unidos enfrentam fortes — e vocalizados — grupos de interesse com opiniões frequentemente divergentes. Os pais têm diferentes visões sobre o que é necessário para educar seus filhos. Doadores, que contribuíram com mais de 1 bilhão de dólares para a educação pública em 2005, direcionam seus recursos para a solução preferida do momento. Os sindicatos mantêm regras contratuais que dificultam a realocação de professores de alto desempenho para as escolas que mais precisam deles.

Enquanto isso, autoridades eleitas em nível local, estadual e federal implementam políticas que muitas vezes não têm relação com o desempenho estudantil, são irreais diante dos recursos disponíveis, entram em conflito entre si — ou tudo isso ao mesmo tempo.

Considere os seguintes exemplos:

Durante seus seis anos como superintendente do Distrito Escolar Unificado de San Francisco – Califórnia, Arlene Ackerman elevou o desempenho dos alunos em provas estaduais padronizadas, passando do quarto para o primeiro lugar entre os sistemas urbanos da Califórnia, tanto em ganhos quanto no desempenho geral. Mesmo assim, o conselho escolar a forçou a renunciar durante o ano letivo de 2005–2006 por conflitos de personalidade e por sua insistência em priorizar a instrução em sala de aula, contrariando interesses do próprio conselho. (Por exemplo, ela se recusou a liberar os alunos para participarem de um protesto contra a guerra do Iraque, aprovado pelo conselho.)

Em 2002, a legislatura da Flórida aprovou uma emenda constitucional para reduzir o tamanho das turmas, o que exigiu a expansão dramática do corpo docente nos distritos. A medida ignorou o fato de que alguns distritos grandes, como o Condado de Duval, onde fica Jacksonville, já enfrentavam dificuldades para encontrar professores qualificados.

Para alcançar a meta de tornar todos os alunos dos Estados Unidos proficientes em leitura e matemática até 2014, a Lei No Child Left Behind, de 2001, exige que distritos e escolas definam metas anuais para melhorar o desempenho acadêmico. Escolas que não atingirem suas metas enfrentam sanções, como perda de recursos federais ou a obrigação de permitir que os alunos migrem para escolas com desempenho superior. No entanto, a lei permite que cada estado estabeleça seus próprios padrões educacionais e elabore suas próprias provas.

Escolas em estados com testes mais rigorosos, como Massachusetts, correm maior risco de sofrer sanções do que aquelas em estados com avaliações mais fáceis, como o Arizona. Além disso, os superintendentes em estados com padrões baixos e testes que se concentram em habilidades básicas enfrentam um dilema: educar os alunos em níveis elevados ou alinhar o currículo para atender aos resultados exigidos por avaliações fracas.

Para piorar, os escritórios distritais muitas vezes servem como destino de profissionais com baixo desempenho nas escolas, e mesmo indivíduos brilhantes e motivados geralmente carecem de formação adequada para os cargos administrativos do distrito. Faculdades de educação e programas de certificação estaduais raramente exigem comprovação de habilidades em liderança e gestão.

Em seu relatório de 2005, “Educando Líderes Escolares”, Arthur Levine, então presidente do Teachers College da Universidade de Columbia, concluiu que “a qualidade geral dos programas de administração educacional nos Estados Unidos é fraca”. Ele escreveu que “a maioria dos programas varia de inadequada a lamentável, mesmo em algumas das universidades mais conceituadas do país”.

Operando nessas condições e sem um modelo de gestão claro, os superintendentes têm dificuldade em criar e implementar estratégias que melhorem de forma contínua o desempenho dos alunos em seus distritos. Em vez disso, eles seguem as ideias mais populares do momento para reformar a educação e tomam decisões mais convenientes politicamente do que fundamentadas na boa gestão.

O resultado: os escritórios distritais acumulam uma série de iniciativas desconectadas entre si, que consomem recursos imensos e não levam a lugar algum; os superintendentes acabam se esgotando ou sendo afastados. A média de permanência dos superintendentes em distritos urbanos é inferior a três anos.

Acima: do seriado Os Simpsons, à esquerda está o Diretor Skinner numa carona ao lado do seu superintendente Gary Chalmers

Os escritórios distritais acabam sobrecarregados com uma série de iniciativas desconexas que, juntas, consomem enormes recursos e não produzem resultados concretos.

Não é de se surpreender que uma ampla gama de críticos — de acadêmicos e executivos a diretores, professores e pais — tenha argumentado que a única maneira de melhorar o desempenho estudantil nos sistemas escolares urbanos seja reduzir radicalmente ou até eliminar o escritório distrital. Nos últimos 15 anos, os esforços para descentralizar a autoridade ganharam força.

Uma das maiores manifestações desse sentimento é o movimento das escolas charter. Escolas charter são escolas públicas legalmente independentes que operam fora da autoridade do escritório distrital. Desde 1992, organizações sem fins lucrativos e com fins lucrativos criaram mais de 3.500 escolas charter, a maioria em áreas urbanas. Embora aproximadamente 20% das escolas charter nos Estados Unidos tenham apresentado resultados muito positivos em termos de desempenho estudantil, elas também têm um histórico fraco quando se trata de alcançar excelência em larga escala. Os níveis de desempenho variam muito entre as escolas charter; como resultado, seu desempenho médio é apenas ligeiramente superior ao das escolas tradicionais do país.

Como resposta, os operadores dessas escolas estão criando organizações centrais para construir e administrar sistemas de responsabilização, compartilhar boas práticas e recrutar e manter professores. Assim como as equipes de liderança de distritos urbanos, os líderes dessas novas organizações também não têm para onde recorrer para aprender as práticas de gestão necessárias para cumprir essas funções. Eles também precisam de uma estrutura para desenvolver estratégias sólidas de melhoria do desempenho estudantil em todo o sistema e para alinhar suas organizações a essas estratégias.

Novo papel para o escritório distrital

Uma das falhas fundamentais nas iniciativas de transformação das escolas urbanas nos últimos 25 anos foi a tendência de focar em uma solução específica — muitas vezes estrutural. Por exemplo, a Fundação Bill & Melinda Gates investiu mais de 1 bilhão de dólares nos últimos anos na criação de escolas menores em mais de 400 cidades dos Estados Unidos. Como a própria fundação reconheceu, esses esforços ficaram aquém. O desempenho dos alunos pouco melhorou.

Para ter sucesso, os esforços de reforma precisam ser muito mais amplos. Eles devem abordar todos os aspectos da organização do distrito. Certamente, o trabalho mais importante que ocorre nos distritos escolares urbanos é a interação diária entre professores e alunos nas salas de aula. No entanto, para fortalecer essa interação, as escolas precisam criar condições que permitam que professores e alunos tenham um desempenho consistente em alto nível.

Os escritórios distritais estão em posição única para aumentar a capacidade de todas as escolas, e não apenas de algumas, para alcançar esse objetivo. Especificamente, os escritórios distritais devem desempenhar o que chamamos de função estratégica — isto é, precisam desenvolver uma estratégia em todo o distrito para melhorar o ensino e a aprendizagem e criar uma organização coerente com essa estratégia.

O termo “estratégia” é amplamente utilizado na educação pública, mas nossa pesquisa sugere que geralmente tem pouco significado. Cerca de um terço dos distritos estudados pelo PELP no início do projeto, em 2003, não possuíam estratégias de melhoria explícitas. Outro terço apresentou pastas volumosas que chamavam de planos estratégicos, mas que estavam cheias de atividades desconexas. O terço restante tinha estratégias válidas, mas seus planos não eram amplamente comunicados; apenas o superintendente e alguns gestores seniores conseguiam explicá-los.

A equipe do PELP também descobriu que os líderes distritais tinham uma compreensão fraca das conexões entre a estratégia e os diversos elementos organizacionais necessários para colocá-la em prática. Quando questionados sobre os obstáculos à implementação de iniciativas estratégicas, todos os distritos citaram os seguintes cinco pontos:

executar a estratégia de forma consistente em escolas com diferentes características
criar um desenho organizacional coerente em apoio à estratégia
desenvolver e gerir o capital humano
alocar recursos de forma alinhada à estratégia
usar dados de desempenho para guiar decisões e criar responsabilização

A maioria dos líderes distritais, no entanto, via cada desafio como um problema isolado e não entendia que estavam interligados. Poucos percebiam, por exemplo, que desenvolver eficazmente as habilidades dos professores envolve o uso de dados detalhados e oportunos sobre o desempenho dos alunos para identificar áreas em que os professores precisam melhorar suas técnicas de ensino. Da mesma forma, poucos líderes distritais reconheciam que alocar recursos de acordo com as necessidades específicas de aprendizagem dos alunos é essencial para garantir que uma estratégia seja implementada de forma consistente em escolas com características diferentes.

Os líderes distritais precisam passar a ver suas organizações como sistemas integrados, cujas partes interdependentes estão diretamente ligadas ao trabalho de professores e alunos em sala de aula. Colocar uma estratégia distrital em prática exige construir uma organização coerente que permita que as pessoas, em todos os níveis, implementem a parte que lhes cabe na estratégia.

Criando uma organização educacional coerente

Desenvolvemos uma estrutura para ajudar os gestores distritais a entender como suas culturas, sistemas e estruturas, recursos, partes interessadas e ambientes se reforçam mutuamente e apoiam a implementação da estratégia nas escolas.

Estratégia para ensino e aprendizagem

No centro da estrutura está o núcleo instrucional — termo que usamos para descrever o ensino e a aprendizagem críticos que ocorrem na sala de aula. Para melhorar o desempenho dos alunos, o escritório distrital deve fortalecer continuamente esse núcleo, aumentando as habilidades e o conhecimento dos professores, engajando os alunos na aprendizagem e garantindo que o currículo desafie academicamente os estudantes.

Para atingir esses objetivos, o escritório distrital deve desenvolver uma estratégia coerente e claramente comunicada que ajude as pessoas a decidirem o que fazer e o que não fazer. Nos negócios, a estratégia geralmente é uma resposta a condições externas: forças como concorrentes, fornecedores e clientes orientam as decisões de uma empresa sobre pessoas, recursos e atividades. Na educação, no entanto, a maioria das forças externas afasta os distritos escolares públicos de seu foco no desempenho estudantil. Portanto, um distrito precisa desenvolver sua estratégia de dentro para fora e começar a partir do núcleo de sua organização: o ensino e a aprendizagem.

Embora o objetivo de fortalecer o núcleo instrucional para aumentar o desempenho estudantil possa ser o mesmo de um distrito para outro, as estratégias podem diferir na abordagem.

As estratégias do Distrito Escolar Unificado de San Francisco e das Escolas Públicas do Condado de Montgomery, em Maryland, ilustram esse ponto.

San Francisco adotou uma abordagem descentralizada. Procurou dar mais poder a diretores e professores para tomarem decisões importantes e melhorar o desempenho dos alunos em todas as séries e disciplinas ao mesmo tempo.

Em contraste, a estratégia de Montgomery County era mais centralizada. O escritório distrital conduzia a agenda e focava em um conjunto muito mais restrito de prioridades.

Quando Arlene Ackerman assumiu como superintendente do Distrito Escolar Unificado de San Francisco (SFUSD), no verão de 2000, o desempenho geral dos 64 mil alunos do distrito estava estagnado, e a diferença entre os resultados de alunos hispânicos e afro-americanos em comparação com os demais estava aumentando. Para cada escola, o escritório distrital determinava o programa acadêmico e o número de professores por série. Supostamente, o número de alunos determinava quantos professores seriam designados para cada escola.

Mas uma força-tarefa nomeada por um juiz federal, que monitorava o cumprimento de uma ordem de dessegregação, descobriu que o escritório distrital não estava operando estritamente dessa forma. Em vez disso, tendia a alocar mais recursos para escolas de melhor desempenho, com menos alunos de minorias, cujos diretores sabiam como navegar o sistema. Frustrados com a falta de controle sobre seus programas e recursos, diretores e professores de escolas com grandes populações de minorias passaram a ter expectativas mais baixas para seus alunos. Rebaixaram o currículo, por exemplo, e muitos professores deixaram de incentivar os alunos a se destacarem academicamente.

Ackerman e sua equipe criaram uma estratégia para equilibrar o jogo. Acreditando que os adultos mais próximos dos alunos tinham as melhores informações e a maior motivação para tomar decisões, deram muito mais autoridade às escolas. Os diretores passaram a receber recursos de acordo com uma fórmula baseada nas necessidades de aprendizagem de cada aluno, levando em conta fatores como o desempenho acadêmico anterior e a renda familiar. Esses diretores, então, poderiam gastar os recursos nas atividades pedagógicas e na equipe que julgassem mais adequados às necessidades dos seus alunos. Em troca, as escolas seriam responsabilizadas pelo progresso anual dos estudantes. Essa foi uma mudança significativa: anteriormente, não havia um sistema formal de responsabilização. A estratégia foi implementada rapidamente em todas as 115 escolas do distrito no verão de 2001. Nos cinco anos seguintes, a taxa de melhoria acadêmica do SFUSD (medida por testes estaduais) superou consistentemente a média da Califórnia. Os alunos afro-americanos e hispânicos do distrito alcançaram avanços de dois dígitos, reduzindo a lacuna de desempenho.

Nos anos seguintes, o distrito escolar de Montgomery County (MCPS) introduziu novas prioridades. Entre elas, aumentar a matrícula de estudantes afro-americanos em cursos avançados no ensino médio e garantir que 80% de todos os alunos cursassem álgebra no oitavo ano.

A lição do progresso observado em San Francisco e Montgomery County é clara: diferentes estratégias podem gerar bons resultados, desde que estejam focadas no fortalecimento do ensino e da aprendizagem, tenham objetivos claros e estabeleçam mecanismos de responsabilidade. O sucesso depende do grau de consistência na implementação da estratégia em todo o sistema ao longo de vários anos. Para isso, é necessário criar uma organização cuja cultura, sistemas, estruturas, recursos e relações com as partes interessadas apoiem essa estratégia.

O setor da educação pública há muito tempo valoriza mais o esforço do que os resultados. Em especial na educação urbana, a atitude comum tem sido: “Este é um trabalho difícil e mal remunerado, mas todos estão se esforçando, e isso é o suficiente.” Em sua pior forma, essa cultura alimenta o derrotismo entre os professores (“Ensinei, mas eles não aprenderam”), o que dificulta a implementação de estratégias em nível distrital que exigem colaboração entre professores e diretores para analisar criticamente os dados e melhorar seu próprio desempenho.

Em vez disso, os distritos escolares urbanos devem estabelecer uma cultura de colaboração, altas expectativas e responsabilização. Há muitos caminhos para chegar lá. O distrito escolar independente de Aldine, no Texas, por exemplo, decidiu focar primeiro na mudança das relações de trabalho entre os professores, enquanto o distrito de Long Beach, na Califórnia, inicialmente voltou sua atenção aos diretores.

Aldine é um distrito urbano vizinho a Houston que atende cerca de 56 mil alunos; 77% vêm de famílias de baixa renda, e hispânicos e afro-americanos representam 91% da matrícula total. Durante muito tempo, a cultura do distrito valorizava professores que trabalhavam duro e se importavam com os alunos, mas não incentivava a responsabilidade individual ou coletiva pelo desempenho dos estudantes. Em 1996, após dois anos de notas baixas em testes estaduais, o então superintendente M.B. “Sonny” Donaldson sentiu que precisava desenvolver uma estratégia de mudança. No entanto, reconheceu que a cultura já estabelecida tornaria muito difícil sua implementação.

Ele buscou instaurar uma nova cultura que incentivasse o trabalho em equipe e a responsabilidade pelos resultados dos alunos. Como primeiro passo importante, Donaldson deu poder a grupos de professores de cada área e nível escolar para criar um currículo alinhado com os padrões dos testes estaduais. Esses grupos, organizados pelo escritório central, buscaram contribuições de professores de todo o distrito. Quando o currículo foi adotado, os docentes sentiram que haviam participado de sua criação.

Em seguida, os diretores nomearam “professores líderes” em suas escolas. Alguns eram líderes informais — professores muito respeitados pelos colegas, sem cargo formal de liderança. Outros ocupavam posições formais, como chefes de departamento ou coordenadores de série. Esses líderes ajudavam seus colegas a aplicar o novo currículo e usar dados de desempenho dos alunos para identificar quais técnicas de ensino eram mais eficazes. Isso criou um ambiente de aprendizado colaborativo, no qual os professores passaram a visitar rotineiramente as salas uns dos outros para trocar ideias e dar conselhos.

Por exemplo, uma professora de terceira série podia observar outra ensinando uma aula de matemática que ela mesma daria no dia seguinte. Essas práticas transformaram a cultura anterior. Hoje, os professores de Aldine se sentem profundamente responsáveis pelo aprendizado de seus alunos, e a colaboração tornou-se parte da rotina.

O distrito escolar de Long Beach adotou uma abordagem diferente para promover uma cultura de colaboração e responsabilidade pelo desempenho dos alunos. Com 92 mil estudantes, dos quais 67% são afro-americanos ou hispânicos e 66% vêm de famílias de baixa renda, o distrito, desde meados da década de 1990, passou a transferir seus diretores entre as 89 escolas a cada seis anos, aproximadamente.

Em muitos distritos urbanos, diretores bem-sucedidos permanecem nas mesmas escolas por anos, ou até por toda a carreira. Embora isso possa promover estabilidade, também pode levar à criação de feudos, estagnação e isolamento — o que acontecia em Long Beach. Carl Cohn, superintendente entre 1992 e 2002, viu na rotação dos diretores uma forma de derrubar essas barreiras. Imagine ser diretor de uma escola primária e saber que a escola de ensino fundamental com dificuldades do outro lado da cidade pode ser sua próxima designação. Esse conhecimento se torna um forte motivador para ajudar, por exemplo, compartilhando abordagens que funcionaram.

Como resultado dessa rotatividade, os diretores de Long Beach passaram a ver os problemas de uma escola como responsabilidade de todos. A troca informal de ideias entre escolas tornou-se comum. Além disso, diretores de cada nível escolar — fundamental, médio e secundário — reúnem-se mensalmente em encontros formais chamados “resultados-chave” para revisar dados de desempenho, enfrentar desafios comuns e discutir boas práticas.

Líderes de distritos urbanos frequentemente veem a cultura como algo vago e difícil de administrar. Aldine e Long Beach provaram o contrário. Mostraram que, ao tomar ações específicas — como redefinir papéis e relacionamentos, alterar expectativas de desempenho e usar atribuições de cargo de maneira criativa — é possível transformar uma cultura arraigada e improdutiva.

Sistemas e estruturas incluem relações hierárquicas, funções e responsabilidades, métodos de remuneração e alocação de recursos, programas de treinamento e mecanismos de responsabilização. A maioria dos distritos urbanos desenvolve seus sistemas e estruturas de forma aleatória, a cada nova onda de reformas. Eles costumam perdurar muito depois que essas modas passam. Como resultado, não se reforçam entre si e frequentemente limitam, em vez de promover, o alto desempenho. Para apoiar uma estratégia, é muitas vezes necessário reinventar sistemas e estruturas.

Foi o que ocorreu em San Francisco. Antes da criação e implementação de sua nova estratégia, que delegou autoridade e responsabilidade às escolas, os diretores precisavam apresentar ao escritório central planos de melhoria anuais. Esses planos eram longas listas de atividades sem ligação com metas específicas de desempenho. O escritório central não tinha processos para avaliar se os diretores haviam implementado os planos com sucesso ou se os mesmos estavam de fato elevando o desempenho estudantil.

Hoje, os diretores estabelecem metas com base em dados de desempenho dos alunos, identificam as ações necessárias para atingi-las e devem vincular seus orçamentos aos planos acadêmicos. Por exemplo, um diretor do ensino fundamental pode usar dados para identificar que leitura será um desafio para os alunos do sexto ano. Com os professores, ele define metas para os testes estaduais e descreve em detalhes o que será feito para alcançá-las.

Desde que o orçamento (agora baseado nas necessidades dos alunos) cubra os custos, o diretor pode decidir o número e o tipo de professores necessários. Ao final do ano, o escritório central avalia o diretor com base no alcance das metas e na gestão dos recursos humanos e financeiros. Em San Francisco, pelo menos, as listas desconectadas de programas sem verba ficaram no passado.

Para implementar suas estratégias, os escritórios centrais dos distritos devem administrar cuidadosamente ativos como pessoas, dinheiro, tecnologia, materiais curriculares e dados. O investimento de Montgomery County em tecnologia, mencionado anteriormente, é um bom exemplo. A estratégia do distrito depende fortemente da capacidade dos professores de usar dados de desempenho para aprimorar suas práticas pedagógicas. Até dois anos atrás, os professores do ensino fundamental tinham de usar papel, lápis e cronômetro para acompanhar avaliações de leitura complicadas. Para ajudá-los a diagnosticar e responder às necessidades dos alunos em tempo real, o distrito firmou uma parceria com uma empresa de tecnologia para desenvolver um aplicativo sem fio que roda em Palm Pilots e permite aos professores inserir e acessar dados diretamente na sala de aula.

Uma professora de segundo ano, por exemplo, pode avaliar a leitura de um aluno em poucos minutos, ouvindo-o ler um trecho e registrando os resultados eletronicamente. Em seguida, ela pode acessar um relatório com o progresso do aluno ao longo do tempo e as áreas que precisam de melhoria. Com alguns cliques, o sistema também sugere atividades instrucionais adequadas às necessidades identificadas.

Essa tecnologia está rapidamente se tornando um recurso indispensável para implementar a estratégia de Montgomery County. Além disso, gera uma outra vantagem importante: receita. Como parte do acordo com a empresa, o distrito recebe royalties sempre que o produto é vendido a outro distrito. Esse dinheiro é reinvestido em novas inovações tecnológicas que apoiam a estratégia em nível distrital.

Um distrito possui muitas partes interessadas com influência legítima sobre o sistema e sua estratégia. Entre elas estão sindicatos, pais, conselhos escolares, grupos comunitários e de defesa, políticos locais e formuladores de políticas. Gerenciar essas relações de maneira alinhada à estratégia é um desafio, pois raramente há consenso entre os grupos sobre o que define sucesso. Assim, o escritório central tem duas opções: convencer a maioria dos grupos a apoiar a estratégia ou, pelo menos, garantir o apoio de um ou dois grupos com influência suficiente para evitar que os demais se tornem obstáculos.

Um alvo óbvio é o conselho escolar. Superintendentes de distritos urbanos frequentemente citam os conselhos como fontes constantes de frustração, exigindo muito tempo com questões alheias ao desempenho estudantil. Em muitos distritos, a equipe de gestão elabora planos que são rejeitados pelo conselho por razões políticas, o que leva a revisões complexas e negociações difíceis.

Carl Cohn decidiu enfrentar esse desafio ao assumir como superintendente de Long Beach. Ele desenvolveu um processo para envolver os membros do conselho na formulação e apoio às iniciativas. Criou retiros nos quais funcionários do distrito e conselheiros elaboravam novos planos em conjunto. Em um desses encontros, foi criado um plano radical para reformar as 50 escolas primárias do distrito, com foco mais intenso em alfabetização e matemática.

Após a aprovação unânime, o plano foi apresentado à comunidade como uma “iniciativa do conselho”. Essa frente unificada reduziu as oportunidades para que outros atores — sindicatos, ativistas comunitários, políticos locais — explorassem divisões internas e desviassem a liderança do foco principal: melhorar o desempenho estudantil. Moradores da região apontam o relacionamento que Cohn construiu entre o escritório central e o conselho como fator decisivo para a melhora contínua dos resultados em Long Beach ao longo dos anos.

Ambiente

O ambiente em que os distritos escolares públicos operam inclui diversas fontes de financiamento públicas e privadas disponíveis, o contexto político e de políticas públicas nos níveis municipal, estadual e nacional, os acordos de negociação coletiva em vigor e as características das comunidades específicas atendidas. Os líderes dos distritos escolares têm pouco controle direto sobre esse ambiente, mas precisam dedicar tempo significativo para gerenciar seus efeitos a fim de implementar de forma consistente uma estratégia em todo o distrito. Por exemplo, devido a restrições orçamentárias, os líderes distritais frequentemente sentem-se pressionados a aceitar subsídios de fundações privadas. Em muitos casos, no entanto, essas fundações têm agendas próprias que podem não estar alinhadas com a estratégia do distrito.

Tom Payzant, ex-superintendente das Escolas Públicas de Boston, que liderou vários distritos escolares urbanos e serviu como secretário adjunto de Educação na administração Clinton, foi um mestre em lidar com essas pressões. Com seu grande número de alunos e um superintendente de renome nacional, o distrito escolar de Boston atraiu filantropias de alcance nacional. De 1995 a 2005, o distrito garantiu mais de 100 milhões de dólares em fontes privadas. Payzant garantiu que esses recursos apoiassem, e não diluíssem, os esforços do distrito para implementar sua estratégia, que se concentrava na melhoria das práticas instrucionais dos professores e no engajamento das famílias e comunidades nas escolas públicas.

Antes de aceitar qualquer verba, Payzant se reunia com representantes dos possíveis doadores, explicava a estratégia do distrito e deixava claro que não aceitaria fundos que desviassem o foco da implementação dessa estratégia. Em alguns casos, isso significava recusar recursos. Em outros, ele conseguiu convencer as fundações a interpretarem suas missões de forma mais ampla e a apoiarem iniciativas que, de outra forma, poderiam ter rejeitado.

Por exemplo, ele convenceu uma fundação fortemente envolvida na promoção de escolas pequenas de que os planos do distrito para redesenhar suas grandes escolas de ensino médio — reorganizando o currículo e a forma como alunos e professores interagiam, sem dividir as escolas — estavam alinhados com o espírito da missão geral da fundação: focar em conteúdo rigoroso, aplicação do aprendizado na vida real e relações sólidas entre equipe escolar e alunos. Graças à determinação de Payzant, as doações privadas aceleraram a implementação da estratégia do distrito.

Sem soluções rápidas

Embora provavelmente seja impossível para um distrito atuar em todas as frentes simultaneamente, é crucial que todos os elementos do nosso modelo sejam abordados ao longo do tempo. Todos os distritos citados estão tentando operar de forma integrada. Montgomery County, por exemplo, vê seus recursos inovadores (como os aparelhos Palm Pilots) como apenas uma das várias chaves para o sucesso; o distrito também redesenhou muitos de seus sistemas e estruturas para reforçar sua estratégia.

Acima: O Palm Pilot foi um dos primeiros e mais populares assistentes digitais pessoais (PDAs), era muito usado por empresas, profissionais e em alguns projetos educacionais, o Pilot fez muito sucesso no início do século 21.

Já em Aldine, houve uma reformulação radical sua estrutura organizacional — além de desenvolver uma cultura colaborativa — para apoiar sua abordagem de melhoria do ensino e da aprendizagem. Nosso modelo pode ajudar as equipes de liderança dos distritos a acompanhar todas as partes móveis de suas organizações, para que as estratégias possam ser implementadas de forma consistente em todo o sistema escolar.

Não estamos sugerindo que nosso modelo seja uma solução milagrosa para todos os problemas dos distritos escolares urbanos; é apenas uma ferramenta. Também não afirmamos que uma liderança e gestão melhores sejam suficientes por si só. Políticas federais, estaduais e locais conflitantes precisam ser alinhadas. A política corrosiva que pune líderes que obtêm resultados — como ocorreu com Arlene Ackerman em San Francisco — precisa ser superada. Estados e cidades que negligenciam os distritos urbanos devem trabalhar para fornecer recursos adequados — e garantir que esses recursos sejam investidos na melhoria da instrução em sala de aula.

Os superintendentes não conseguem enfrentar todos os desafios sozinhos. Eles precisam de aliados em suas comunidades. Líderes empresariais devem oferecer sua experiência em estratégia e organização, mas precisam entender que sistemas escolares são fundamentalmente diferentes de empresas. Empresas e fundações devem resistir à tentação de promover soluções milagrosas e, em vez disso, apoiar financeiramente esforços holísticos de longo prazo, enraizados em uma estratégia sólida. Faculdades e universidades devem começar a árdua tarefa de reformular profundamente seus programas de formação de administradores escolares e distritais, o que inclui contribuir para o ainda inadequado corpo de conhecimento sobre as formas pelas quais distritos urbanos podem construir estratégias robustas e organizações coerentes. As escolas de administração têm um papel a desempenhar nesse esforço.

Todos os envolvidos devem exigir que os sindicatos, membros dos conselhos escolares e outros políticos locais com autoridade sobre os orçamentos e políticas escolares façam do fortalecimento do ensino em sala de aula e da elevação do desempenho dos alunos suas prioridades centrais — e não projetos pessoais ou interesses próprios. Nossas cidades precisam de uma massa crítica de cidadãos unidos por essa causa. Caso contrário, as forças disfuncionais que desviam os líderes dos distritos urbanos do trabalho árduo de implementação de suas estratégias continuarão a prevalecer.

Não somos ingênuos. Reconhecemos que transformar distritos escolares problemáticos em organizações de alto desempenho é uma jornada longa e difícil, e que haverá muitas frustrações e retrocessos ao longo do caminho. Dado que os níveis atuais de desempenho dos alunos são tão baixos, provavelmente levará décadas para transformar nossos distritos escolares urbanos. Por isso mesmo, as equipes de liderança distrital devem estabelecer metas agressivas, porém realistas, e responsabilizar a si mesmas e suas equipes por alcançá-las. Começar a promover progresso em todo o sistema e, a partir daí, gerar impulso, é a chave. Como observou um executivo das Escolas Públicas de Chicago, se cada professor do distrito conseguisse levar apenas dois alunos por sala para o próximo nível de desempenho a cada ano, isso já seria suficiente para o distrito manter seu progresso impressionante.

Alcançar a excelência em cada canto, mesmo dos maiores distritos urbanos, é possível. Compreender como é uma boa gestão de um sistema escolar urbano, redefinir o papel de liderança do escritório distrital na criação de uma estratégia para o fortalecimento do ensino e da aprendizagem, e construir uma organização coerente com essa estratégia são os primeiros passos.

Fonte:

Uma versão deste artigo foi publicada na edição de novembro de 2006 da Harvard Business Review. Traduzido pelo ChatGPT 4.

https://hbr.org/2006/11/how-to-manage-urban-school-districts

Sobre os autores:

Stacey Childress lidera o grupo Next Generation Learning na Fundação Bill & Melinda Gates e foi anteriormente professora sênior na Harvard Business School.

Richard Elmore é o Professor Gregory R. Anrig de Liderança Educacional na Harvard Graduate School of Education, em Cambridge, Massachusetts, onde pesquisa os efeitos das políticas educacionais federais, estaduais e locais nas escolas.

Allen S. Grossman é o Professor da Turma de MBA de 1957 em Prática de Gestão na Harvard Business School.